材料高手秘笈之公文写作与公文处理中的公文行文规则刍议

前面讲到公文的体制包括外观、关联、语言，也就是说我们公文写的再好， 如果行文规则错了，前面做的事情就等于前功尽弃。所以公文的规则是非常严格的，在行文时，必须按照有关规定去进行，这就是行文的规则。再有，就是它的外观、格式也有一些要求，我想分成四个部分来跟大家介绍。

一、公文的行文规则

第一，公文的行文规则。公文的行文规则包括条例当中明确标出的，还有日常工作当中经常遇到的。

那么归纳起来，大概有八个方面的行文种类。第一种，我们叫内部管理当中的行文关系。 第二种，行政隶属关系。

第三种，业务指导关系。第四种，业务主管关系。第五种，垂直管理关系。第六种，联合行政关系。第七种，属地管理关系。

第八种，没有关联的关系，主要是企业有一些事情行为。

国有企业是参照条例执行的，一般的社会组织和我们没有任何没有任何组织关系的，但是又有事要联系，要行文的，通常是按照函或者是规定的格式文件来进行。主要遇到的就是前面的这七种关系。

（一）内部管理关系

我们一一做介绍。第一种叫内部管理关系，顾名思义它的关系特征就是内部事务的协调和管理。在行文种类当中有一部分属于内部管理文件，在内部， 行文是主要的部分，函的数量也是比较多的,这些文件不往机关外部去发送。

比如说机关内部的党委组织的学习、活动，行政组织的一些内务管理事项等等，这些属于内务管理性质的，没有一种职能文件对外发出。还有一部分， 就是对外发送的职能文件，但是内部也要学习、知晓的，那么我们是内发，构成了一个内部的行文管理关系。职能文件内发，一般机关专门有一个内部发文单，按照规定的范围登记、发放。

内部行文关系当中，主要有两大原则，我们把握住就可以了。第一个原则就是从简的原则。内部管理文件的种类是在我们条例规定之外的，可能种类也比较多。如何把这些种类归并、简化，到尽可能少。不要搞的就是种类过多， 比如说有一些内刊，建议是一个机关只有一份，最多是党政两个方面是两份， 就是内刊，不要搞的满天飞，内刊多了以后效果并不好。现在是信息化社会， 信息固然重要，但实际上我们也面临着信息的分类和处理。如果信息的分类处理不好，就形成了叫信息垃圾。同样的信息反复地重复，到处都是，反而使信息的使用效率下降，所以说不建议我们搞过多的内刊。这是一种简化。

再有一种简化，就是说内部发的文件不使用公文就可以解决的。比如说口头告知、发送短信等等，尽量地不使用公文。用非公文形式解决的，也不要使用正式公文，比如说一张白纸上有几个字就行了，也不要说这是规定的体制， 因为审问、办文的程序是很繁琐的，要尽可能地简化，包括流程上的简化。

比如说我们使用印章，主要是对外表示公文的真实性。在内部，能够不使用印章的就尽量不要使用。当然内部行文当中，也有一些必须有印章的，比如说干部的任命、免职、处分、奖励将来都要归档的。还有一些决定、决议要具有一定的效力，就要求有印章。而一般性的工作包括会议通知，这些都可以不用印章。

第二个原则也非常重要，叫做系统的原则。系统的原则就是一个机关内部我们可以看作是一个独立的行文单位、行文机构。在对外行文上，一个独立的行文机构是从职能上来理解，有时差一点级别也都是一样的。比如正部级机构、副部级机构，但是同属于国务院直接管理，在行文上也没有很多差别。

对外行文只有一张嘴、一个口子那就是办公部门，这是条例里面明确规定的。机关内部的其他业务部门没有权利代表你这个组织直接对外行文，避免出现证出多门造成政策的混乱。

曾经有一个时期比较乱，在90年代初期开始纠正，到现在基本上部门都没有发文权都清理过了。但是也仍然还有少量的部门保持这种权利，这个是要严格控制的，避免出现证出多门现象。

办公室一般是默认的公文管理机构，对外行文有两种形式，一种是机关等级，比如说人社部的文件，再有是人社部办公厅的文件。无论是办公部门的文件，还是机关本级的文件都代表的你这个机关，是机关整体的主张和意见。并不能说办公部门的文件就不代表我这个部，将来要是有官司，到了法庭上，这是办公部门的文件同样有效的。

 再有一个，在管理系统上一个单位只能有一个公文处理办法不能有多个， 也不能有多层。比如，一个部委机关里头有部长办公会、有党组会等等，依此类推，但到了司局，还可以有司长办公会吗？不可以的。一个部委机关只有决策的会议就是最高机构党组会或者是部长办公会，一般党组会是最高的。到司局里头，你可以开会，可以商量，各种各样的会都行，但是你不能把它叫成是办公会，也不能出纪要，更不能独立地去编号发文。系统内部再生小系统，就会造成公文管理的混乱。我们讲系统的原则就是在一个部门当中，不可以再节外生枝。要照这样下去，你各个处都有处长办公会，也都有处长办公会议纪要， 也都有处的编号发文，不就乱成一锅粥了，这是绝对不可以的。所以一个独立的行文单位只能有一套系统。

再有一个就是发文权限的概念，任何一个组织都有一个发文权限，就是各类的行文关系。在各类行文关系当中，你有一个确定的发文范围，对内，对外有多大范围是你的发文范围要明确。

比如，人社部的发文范围就是各省、区、市的社厅局，是对地方31个。横向的，各个部委、直属机构的人事司，叫业务指导关系，我们要发职能性的文件，就是这个范围，属于内务管理性的文件，那只能发往机关内部，那你就不能发到我这个发文系统了。你只是一种指导关系，你就不可以连人家，连人带事全管起来，只能管业务，你不能什么都管，这个是非常严格的，这是一个发文范围的概念。有一些可能像民政部只对地方民政部门有权利发文，而各个部委里头就没有专门设置的相应机构。如果他要是给部委的话，就要上级机关去转发，不能直发，发文范围就是这么一大点。加起来的话，就是多的也不过就0 是百十个左右。

超过这个范围这就叫做超越权限，超越权限怎么办？超越权限有超越权限的处理办法。不是说我们是一个部级机构，比我级别低的都可以给人家发文， 那不是这样。一些没有隶属关系的可以发一些函去商议，都是一对一的。商量事儿那是另外一回事儿，但是不能给人家发下行文。这是组织内部关系，这是两个原则。

（二）行政隶属关系

第二，就是行政隶属关系，也就是上下级关系。解放初期的时候，中央管干部是一直管到县的，所以那个时候开会比较多是必然的。现在，我们逐步地权利在慢慢地下放。

 改革开放初期的时候，管到司级一级机构，像大学校长的任命还都是国务院直接任命的，慢慢就变成了一级管一级。行政行文现在就是按照一级管一级， 发文范围也是一级对一级。向上行文是不可以越级行文的，这是一个常识。像地、市政府你不可越过省、区、市政府向国务院直接行文，这叫向上越权。

相反，上级机关一般也不可以越级向下级机关发文。我之所以用一般，就是说是有特别情况是按特殊规定执行。比如，计划单列市，计划单列市部分就可以按照它的有关规定行文，也就是计划单列市和国务院可以直接行文。这是划定范围的，有专门的特殊规定的。

国务院行文从来都是各省、区、市人民政府，国务院各部委、各直属机构就这一层，从来不会发到各省、地、县、乡。这个就是一层管一层，就是向下也不可以越级。

但是，我们曾经发现过有地市级的政府发文，有这种就是各县、市、乡、镇，这是不可以的。那么将来机构改革要是取消一级政府是另外一回事儿，但是目前我们是这种设置，你不可以越级，只能说在你相邻一个层面上去发文。再有一个就是副省级城市执行情况也比较乱，有一些自己协调、协商以后的特殊规定，一般我们认为，副省级城市和计划单列市的意思是不一样的。副省级城市就是较大城市的意思，并没有去改变它的职能关系，一般情况下，也不可以说是直接越过省和国务院行文。国务院的部门也不应该越过省直接向副省级城市行文，或者是把副省级城市和省机关平行对待，这是一种错误的做法。这里头不排除可能有些特殊规定，但是一般来讲不应该的。计划单列是明确是计划单列部分，是中央直辖，所以说它可以。它也不是全部事情都可以，只是计划单列部分。依此类推，各级的都有这种问题，比如，副地级县和扩权县这两个意思也是不一样的。扩权县是按照扩权部分去执行，但是副地级县只表示是较大县，并没有表示其他地方的改变。所以，包括乡镇也是这样，改革乡镇按照改革的部分去执行，那么副县级乡镇并没有意味着改变什么，所以说行文关系应按照常规的去行文，不应该跨越。

国家管理的我们通常叫部管局是根据工作的需要设定一些特殊的行文规定，按照特殊的行文规定去管理，常规的行文仍然是按照部管的原则去进行。不可以直接越过行文，就算是与国务院直接行文，也必须要有一句话，就是经过你的主管部的同意，这都有一些具体规定。

再有，就是企业和行业协会，行业协会有一个改革深化的问题，我们现在行业协会基本是挂在一个部委下面，实际上并没有独立。视为部委的下设机构， 也不能越过部委行文。将来的改革的方向，行业协会可能会叫做无主管社团、无主管协会，就是它是独立的，独立于政府之外的。这个改革还没有到位，恐怕这是将来的事情，将来如果到位了，它应该是和企业是一样的，是独立于我们体系之外的。一般按照一些格式文件的要求或者是我们用函协商各种方式去解决。

企业不可以和行政系列的联合行文，这也是一个原则。行政系列你可以说， 党政军群都是可以的是吧，事业单位这都是可以的。但是，我们不可以和企业联合行文，这是在我们这个体系之外的，这是单列的。这是上下级行政隶属关系。

（三）业务指导关系

第三，业务指导关系。我们大部分可能部委和省市地方的对口部门都是一种业务指导关系。像教育、卫生、民政这都是。业务指导关系的含义是什么呢？ 它的关系特征就是没有行政管理关系和管理权利，有的就是业务指导的关系。所以，所有的行政性的行文都不可以，所以有的业务性行文都可以，是按照这个划分的。

什么叫行政性的行文呢？比如，干部任免、奖惩、行政支出、买车买房这都是行政性的，这一类的都不可以。但是业务类的都可以，比如说我们和这个地方是一种业务指导关系了，说地方申请要搞一个大学生就业试点工程，申请了专业专项资金的资助，经过研究以后确实有需要，之后通过一些方式，这个钱就给到了，这是可以的。

但是，说我这个办公楼盖了一半没钱了，还缺个800万，我们来个文，要求你再支持一下这就不可以。但是也有一些特殊情况，比如地震了，中央国家机关部委节省行政开支的5用于灾区的支援，那是经过中央、财政部的同意是可以的。但是，我们一般情况下，业务对口部门要行政性支出，财政部没给这笔钱，它给的行政支出费用是管机关吃饭的事儿，管不到地方上，这是两个事情。

业务指导关系里头，他可能有时候会出现一种叫做交叉管理。比如，我们举一个例子，某个省的财政厅要组织本省的高级会计师资格考试发了一个通知， 这个通知里就有违反国家有关职称、高级职称评定考试的有关内容。国家规定中级职称岗位任职满5年才能够晋升高级，那么它来了一个够3年的就可以，这就违反了国家有关规定。职称这事儿谁管，我们简称叫职称，这个应该是准备

 地叫做专业技术职务。这事儿是人社部管，人社部发现了这个事情，说是你们省里头把5年给说成3年了这个事儿，他管不管呢？当然得管，不管的话，这是你的失职，你得管。那你怎么管？

这有多种途径，一个就是给他省的人社厅行文，要求人社厅对这个事儿进行干涉和处理，然后情况反馈。这是一条线。第二条线，是我是个省部级机构， 那你是个厅局级机构，我直接给你行文，要求你纠正并将情况反馈。这是第二条线。第三条线就是，你不财政厅吗，我管不了你，我找财政部管你。那么这是第三条线。还有第四条线，说你不是省里的吗？我找你省政府，让省政府去管你，然后情况反馈给我。

这四条线在实际情况下都有，但是这里头只有一种是正确的就是第四条线。前面三条线都不同，那么我们讲第一条线，这个事儿可能就是他本省的人社部门去反映的，那么他干涉未果，然后就上报他的同级政府。同时抄报你的业务部门专业部委。你再把这个球给踢回去，那人家怎么处理？这原路返回了是吧， 将来就是谁反映情况谁去办，这个恐怕不行。向你报的意思就是他要求得一个更高规格和级别的支持，而不是你就这个球又原路给我踢回来，是非常让人家为难的事情，也是一个非常不畅的渠道，这是不可以的，我们相当多的事情就是这么办的，这样就会使你的行政效力非常地弱，你自己办的也不舒服，也不痛快。

第二条线就更忌讳了，这个就好比你们处理邻里关系的时候，人家家的孩子淘气，人家父母不在家，你可以不可以冲出去噼里啪啦把人家孩子打一痛屁板，打的人家哇哇大哭，等到他父母下班回来，你还说你们工作忙我替你教训你儿子了。你以为他是谢谢你，他不揍你呀。这个就是替人家老子教训人家儿子，这种事儿咱们干不得。你这么办了以后，不但事情可能得不到纠正，省里还对你有意见。将来他当省长的话，到你这个地方来见了你开会，他说我得谢谢你，你把我的事儿都替我干完了，那不这挖苦你呢，这是不可以的，非常忌讳的事情。

第三个渠道也是不对。比如，财政部是管全国财政的，他又不是管你职称的。那你让他去纠正，人家职称的事儿怎么纠正呢。所以那我找他的人事司， 他的人事司人家是管机关人事的又不是管全国人事的。所以说就是让人家很为难，甚至是看笑话，说你们怎么回事，这基本的规矩都不知道，你管不了把这球踢到我这儿来了。 

那么剩下一种，就是唯一一个解决途径，就是说你有事儿找人家老子说话， 说你孩子调皮了，国家规定的是5年，他给弄成3年了，你得去说说，他会不会说省里不管，一般来说不会。

省里说是，你不能违反国家规定，这个事儿我们查处，处理完了以后，由省里复函，这个事儿就算解决了。那么省里头，如果说是我就是这样，我就这么办了，那么搞顶了，搞顶了怎么办？那还有最后一条路，就是说兄弟之间说不成，咱们就找共同的老子，那你就是说向国务院报告，说某个省干了一个事儿，经我们指出要求他变更进行查处，他又不予理睬，那就让总理找他，让国务院找他了。这个问题就严重，但是一些重大的原则问题的话，那恐怕就只好走这一条路了。组织之间的负责人也都不想把问题搞到这个程度上去解决。所以，我们这个就是平行的，行文协商都可以了。

行文的方式是什么？就是函。平行机关之间，经国务院批准的，比如会议通知。当然我们也都可以说，平行的向省级机关行文也是可以的，但是你前边一定有一句，就是经国务院批准，经国务院同意，没有这句话不行。这是业务指导关系的处理。

（四）业务主管关系

第四个就是业务主管关系，也叫归口关系。像各个部委之间都有一件事儿捏在别人手里，我要花钱得找财政部，财政部出国得找外交部，外交部要调人得找人社部。而且各自机关里头都有相应的这种机构设置，但是这种机构是只管本机关的事务，不是管全国的事务。那么相互之间这个行文叫什么？2000年之前叫做相互请示和批复，和给上级机关的格式是一样的。后来，有学者们提出来，你是平级别的行政机关之间的话，你采用这种方式不合适，最后折中的结果就是使用函头，但是这仍然是一种核审事项，是用函来进行请示和批复事项，这是允许的。

现在我看基本上是各大部分机关都是这么办的，在这种关系当中，我们也应注意只能是机关本级之间的交往行文是可以的。不可以是你机关内部的内设机构和人家部级交往。

比如外事司，外事司是否可以给外交部直接行文呢？不可以。你必须是要以人社部盖着国徽章。对外交部行文或者是一般的行政事务，就是人社部办公厅对外交部的办公厅不可以直接对人家的司局。业务司局也不可以直接对其他部委的司局行文，一定要通过你的部。我刚才讲的发文口径只有一个就是办公部门，而且对外行文只有这个机关本级和办公部门两种，你不可以再有司局行文。一直到现在还有一些基层政府没有安全解决这个问题，实际上这个要求已经是很多年了，曾经司局可以直接对外的。而现在，直接对外行函行不行？严格要求的话，行函也不可以，除非是非公文的联系、联络。凡是编文号的这种行文都不可以，这是一个严格的要求。我们恐怕离这个规范还是有差距，这是业务主管关系。

（五）垂直管理关系

第五个就是垂直管理关系。顾名思义，这个实际上没有一个很严格的界限分别。各个行业、机关都有特定的一些规定。具体执行就要按特定的规定执行。

大类上，我们分为垂直和半垂直。各个部门行业的规定各不相同，比较典型的垂直就是海关、金融，我们通常称为条条管理。这不光是业务指导，还包括人、行政事务，都是上级机关对他进行管辖，但是他又不完全是一种隶属。

他还有属地管理部分。比如，干部的考察等等。区别于一种隶属，只有一条线就是中央政府，行业之间的话就没有隶属。还有半垂直，比如海关，他是海关官长，下级海关官长是上一级海关认定，这就直接是他认。公安就不一样了，公安局局长是他同级政府任命，但是有一个要求，必须是经过上一级公安机关的批准。这个和我们业务指导的又不一样了，业务指导的话，你就没有什么这个权限，人家要认谁就认谁，那么这个罪多了，他会征求你的意见，就到头了。所以，对下面的干部就是业务指导就没有什么发言权，但是这个公安机关就不一样。再有一个，我们理解为可能有一些属于行政类的，在公安机关就不一定。比如，业务指导关系的，他要买车，那就是行政支出了。但是公安买车那叫装备，那可能又不一样了，全国统一装备，所以说公安部门不叫财务司， 人家叫装备财务局。他管的也不一样了，性质也不同了，这个就按照具体的管理关系有专门的制度规定去进行。这是垂直和半垂直。

（六）联合行政关系

再有一个，就是联合行文。联合行文的特点是你涉及到人家职能权限了， 所以要进行联合行文。你没有涉及人家职能权限，就不要凑这个热闹。我见到过一个，是这个部门的联合行文要搞社会公益项目，结果联合了19个部委，我就是觉得有一点凑热闹的嫌疑。社会公益，你要说有关系，可能都有关系，但是你没有职能管理关系，那么大家就是觉得这种事儿，反正是漏个头儿支持一下。我们联合行文的原因，是因为你涉及到人家的业务主管，人家的职能了，你不能够不联合，要不让的话，你的这公安效力到达不了那一点，你不涉及人家职能的地方，你就不要去，就是说是去凑这个热闹，那么就是不要去联合行文。这个界限要分清楚。

一个主办机关和会办机关，经过协商，最后联系行文意见一致，然后各个部门的相关负责人签名，报上级机关批准开始实行了，有一些可能就是说需要报。比如部委之间联合行文有的也要国务院批准，然后以部委的联合形势下发。

有时候，会办机关不积极。比如，中小学教师涨工资，执行机关一般很积极的，政策部门也支持，还有一个保障部门，那就是说你没钱这个你也没法执行，那财政部就觉得，说我年初没有这个预算。你年终提出来的这个事儿我很难办，没钱。但是，大家呼声很高，中央也有指示，你没钱怎么办，最后他申着申着就不答复。那不答复那怎么办呢，有规定7个工作日为限，如果超过7个工作日不答复叫做预期不复。预期不复的话，主办机关就可以一家或者是两家， 缺你一家。上报上级机关并说明情况说这个他们就是不吭声。将来，要追查责任，追查你会办机关的责任。有一些责任可能造成严重损失的话，追究法律责任也难说，这是有要求的。所以，会办机关要积极地响应主办机关，你有什么意见你就讲。你别不吭声，不吭声不是个办法，你躲了初一，躲不了十五。

再有，就是主办机关也要积极地联络会办机关促进这个事情进行。再有第三种情况，就是说我干脆不同意，我告诉你我一大堆理由，我不可能同意。

那么这个我就协调升级，协调升级最后两个单位的一把手见面，仍然协调不下来怎么办？就是我们开始举的那个例子，就是主办机关列明各方的理据， 提出办理建议，然后经过相关机关的一把手签字，报上级机关。

如果我们在办理这个件的时候，各自办各自的，那么说你不同意没关系， 反正我就发了这个文。这个可能会招来严重后果，就是证出多门的分歧和后果。在地方执行的时候，也会造成一些对立，像这种就要由上级机关明令撤销，这是很重的处分。

对于不严重的错误还有一种处理办法就是废止。曾经，我们这有一个执行部门，说给大家发一点补助通信费用。但是，没有通过政策部门就决策了。而且财政部门觉得是个好事儿也同意了。然后没有政策主管部门，他两家人一商量就把文发了，就把钱发了。这明显是违规。当时，见到这个文件以后怎么办呢？那就是说那赶紧发吧，发晚了就不让发了。结果我们发了3个月的补助，文又被废止，发了那就发了，不发的那就不能发了，占了一点小便宜。还有很多单位反映还没发了，没发的就不能发了被废止。但是被撤销就不一样了，被撤销那就是说发了的还得追回来，这叫做被撤销。这涉及到其他部门职权事项， 我们是要协商解决，这是第六个。

（七）属地管理关系

第七个就是属地管理关系。就是我们要把握协商的原则。协商的原则就是说是大家都同意，就按照这个办。我们随着社会发展，可能也可能感觉到越来越多的事物，慢慢会属地化管理。

比如防火防盗、治安管理。包括募捐，现在募捐也非常乱，一有个事儿的话，哗啦哗啦到处捐，捐了一大堆也没有一个梳理，最后堆在那地方造成很大的浪费。包括运输，送达环节还是有很多的毛病的。像这些社会事务会慢慢地属地化管理，有一些可能就属地化管理在改革当中还没有到位。比如医保制度， 我们现在还依托于住地的行政机关去负责报销事故，把一道关。因为现在医保机构没有那么强大。将来到位的话，那就跟你住地机关没关系了，你要看病就找医生，上医院，要报销你找医报机构。那么你和你所在的机关只有一个关系， 就是你要占用工作时间去看病要请假，别的就没啥关系了，但是我们现在显然没有走到这一步。所以，中间就有若干的事情需要协调处理，有很多的事务就需要协商。

再有一个，就是避免出现简单行文，造成做低行政，低行政级别的政府机关向高行政级别的住区机关发下行文，这是搞的关系非常不顺。比如说在东城西城地界里头，国家省部级机关就有若干家，那么你一个区政府办公室、一个处级机构，你给省部级住区机关发通知这就不合适。你可以采取一些非公文方式解决，也可以采取登报的方式、通告的方式去解决。

如果要解决，用函的方式去解决，函就是不相隶属机关之间办事你使用函， 而且函的一个原则叫做同级对等。就是你是一个处级机构，你最好对人家的一个业务处，业务部门。比如部委办公厅的办公室，你最好是联系这个。如果是治安问题，你联系人家的保卫处，这种行函也都是可以的。还有有一些可能是特殊的事情，以本着双方都能够接受的方式去解决。如果属地关系完全属地化了，可能就不需要行文关系了或者很少有行文关系了。现在改革没有完全到位， 特殊情况本着实事求是的原则特殊处理。

（八）没有关联的关系

还有一些特殊行文用函的方式，企业没有级别，法人地位同级对等，企业没大小，相互之间以示尊重的方式进行联系。这是第一个行文规则。

二、公文行政名义

（一）公文行政名义种类

第二个，公文的行政名义。一般来讲，公文是公对公的文，主送机关是公家，是组织，落款也是单位，也是组织，公对公大部分是这样。

但是行政名义也有一些特殊情况。一种情况是抬头和落款是个人的这种公文没有。比如，一个机关的领导给上级机关的领导写封信就不是公文。虽然他说的可能是公务，涉及到国家的建设发展的有关问题。但是，文件的抬头是个人，落款是公家或者是文件是公文，但是落款是个人。

这有两种特例。一种是上级机关领导个人直接批示交办事项的回复，这个回复上面写的就是领导同志的名字，名字是个人。我那时候在机关工作，总书记有一个批示，他看了新华社的一个国内动态清样，报道了一个事情他很关注， 然后就批了，也是要求我们调查，并将情况告我，很清楚。告诉你得回复我， 我等着呢。我们就组成了一个调查组，就赶紧下去了去进行调研，搞了一个月。最后回来以后写一个报告，这个抬头怎么写。你写党中央国务院吗？那你说人家收到这个是什么呀，对不上，这个抬头就只能是写，谁批给你的那你就回复给谁。所以这个抬头就是锦涛同志，冒号，根据你几月几号什么上面，什么批示，我们组成了一个什么样的一个调查组，下到什么地区，进行多长时间调查， 现将情况报告如下，12345678，最后落款是调查组，盖公章。对领导个人的， 就是上级机关领导个人的就是这唯一一种方式。过去还有好几种，你比如说什么紧急，什么绝密，这次新的条例都去掉了，就保留了这一种，只有这种情况你是可以以个人抬头，这个是去书写的。

这个注意区别一下，就我们机关内部对本机关领导写的请示，写个人没问题，这是你机关内部规定的。机关对上级机关不可以写个人。除这种情况之外， 你不可以写个人，这个不要搞乱了，搞混了。你说你变成机关内部，处室向领导领事请示工作都不可以了，这就没法运行了。各个机关都有内部规定，不在条例规定范围之内，这是一个。

第二，以领导人的名义实施的文件。这个在我们15个文种当中是有一个特例的。

这是一个模拟的，市长叫毛译俭，翻译的译，勤俭的俭，这都是模拟的。写出来看着伟人的似的。

我们还有一种就是令，政府令、部令、国务院令这种最后不落公章，落名章，这个为什么呢？其实这个道理很简单。就是人的一种心理的一种倾向，就是人这种群体性的心理倾向有一个特点，就是崇拜权利，崇拜名人，崇拜英雄。利用这种心理倾向来发公文，往往会起到比公章更有效的效果。可能会取得更好的感召力、感染力、宣传鼓动力、威慑力、震撼力。比如说法院院长令枪毙犯人，就是基于这么一种心里特征。这个不是说是中国人的特征，这是人类的特征。在国际上，在外国更是认签名，不大认公章，这种作用更加明显。总统令、市场令往往就会产生一种事半功倍的效果。

举一个例子来说明一下，效果的区别。你比如说我们非常著名的战役就是叫长江渡江战役。这个战役之前，有一个叫中国人民解放军进军令，这是一个非常有特点的一个公文。

当时这个名字是后起的，当时这个历史文献上面就是两字命令。然后抬头也是很有特点，用的是统称叫做中国人民解放军全体指挥员、战斗员，这一下子到每一个人了，然后是我命令你们打过长江去，解放全中国。下头1234。说完了以后，中央军委主席毛泽东手签的毛笔字，总司令朱德，这是两个人。你像前进将士看到这个命令，毛主席、朱总司令命令我们打过长江去，解放全中国，你想想那种士气，那种感觉，摩拳擦掌，最后排山倒海摧枯拉朽，有船坐船，没船抱着块门板，抱着块木头，实在没的抱了，干脆棉袄一脱就游过去了。你像那会儿3月份淮海战役，4月份就过了长江，那基本上都是穿着棉袄，都没有来得急换装。进展多么神速。你总不能穿着棉袄过去。

最后，棉袄里头没了，你不像现在海军装里头还有内衣还有衬裤，就是光着游过去的。这个挺有意思的，你像那种士气，那种场景，你想想都激动人心。如果我们假想一下，现在不是按照当时那个特点的一个公文。我们按照一般的规则，应该是这样，一个红头文件，抬头是各军区、各野战军、各军兵种冒号， 然后经中央研究决定几月几日这个过长江，现将有关事项通知如下1234，然后盖个大圆戳。这个你像还有这种气势吗？搞不好这个江过不去了也不好说。明确我们可以感受到这个里头的差异，是非常明显的。所以，往往在处理一些大事情的时候，用领导人的名义去颁布去颁发，就有更好的行政效力，这个一直延续至今。

但是我们要特别地注意，文种不要滥用，要把握两个要点，第一就是重大， 一定是大事。说说最近咱们这个干部老是吊儿郎当的老迟到，咱们搞个考勤令。

 这事儿不行，这事儿太小。那么这个就就就不好使。或者说基层搞个村长令， 这恐怕也不好使。没人听你的。一个叫重大，二叫权威。你权威得够得上，你再用这种方式，你够不上，你就别使了。这是这种公文的这种特点，这是行文名义的两种。

再有一种行文名就是是你的公文吗，是。但是，不以你的名义发布，而是以上级机关的名义发布，这是为什么？这个原因就是一条，因为由你的名义去发布的话，是超越你的本级机关的权限了。你比如说我们刚才讲的，你的发文权限范围就是一点点。但是你这个发的文要更多的部门周知，那你就必须是报请上级机关了。如果是小范围的，你联合行政可以采取方式去解决的也可以。那么要是解决不了的，你要求所有的机关都要知晓，那你就是只能报上级机关， 以上级机关的名义去行政、去发文。

（二）上级机关名义行政发文的四种做法

上级机关的名义行政去发文有四种做法。一种是上级机关的名义行政；第二种是上级机关办公部门的名义行政；第三种是上级机关的名义批转；第四种是上级办公部门的名义转发。这四种去怎么去区分，我们怎么样要求上级机关对待我们这个文件，是采取哪一种方式，我们怎么样去请示，提出这种意见。是这样来划分的。

报请上级机关名义行政的，主要是新发布的法规或者是修订、废止过去法规的法规。就是前边法规作废了，新建立一个法规，完全就是替换更替了这种法规，这一种这个法规法规头次颁布的是要以上级机关的名义行政。地方上的话，就是你的同级人民政府去颁布一个规定，一个法规。

如果是已经有这个法规规定了，在贯彻实施法规规定的实施细则、办法或者是贯彻的意见，这类也是一种低一个规格的法规，就是执行层的。第一层我们叫决策层的、政策层的，就是本级机关的名义。下列一层的叫执行层的，就可以以上级机关办公部门的名义去发布。我们也很多政策，第一次发布的时候就是国务院，然后，贯彻执行就是国务院办公厅，关于这个贯彻什么什么国务院多少号文件的意见或者办法等等，这个就是第二个层次的。你已经是前面有法规了，后头是贯彻落实法规的，这个具体执行级文件。

第三种，执行了一段这个法规了以后，发现有遗漏，需要补充、需要解释、需要做局部的修订，但是不否决已经形成的法规。这时，你按照立法的规定就是，你一个法的话，解释权在他的发布法规的同级机关，你不能由他的下级机关去解释他，去改变他。

那么就是报请上级机关的名义去批转，你还能看出后头就是你的文件。直接以上级机关的名义，你就看不出来是谁的文件了，是谁起草的了，只能是从最后一部分本规定由谁谁谁负责解释，原来是他起草的。这能看出来，如果没有这句话，基本上是看不出来谁起草的了。那就是只能是根据你对职能分工的理解去猜了。

但是，后边这个的话，就是带着你的原文的，前边有一个批转，后头还是你的原文，而且你这原文不是附件，就是正文。这个的话呢，就是干这个用的， 这是常规的。

最后一种，就是说是超越权限的一般规律事项，事项不是说新发布的法规对吧，一般性的常规的工作事项，但是，虽然是由你来牵头，但是说超越你的发文权限了，这个事儿就由上级机关办公部门名义给你转发，转发的是后头还是你那个文件。经过转发以后，那各级机关就认了，这解决一个你的发文权限问题，这是行文名义。

三、公文格式要素

第三个就是格式要素。格式大概有两类，一个是文件的尺寸，字行字号， 字的间距，空格，这一类的东西，离边沿的距离多大。讲的这些东西，我就不跟大家去详细地讲了，这就是一个尺码没有什么不好理解的，是一个规矩，就是一个方圆，我们照葫芦画瓢就可以了。而且印刷车间，打字室，打字员他们知道就行了。我们在处理起草公文知道有这么一个尺寸就行了，不必去深入去研究它，重点不在这儿。

还有一个讲格式，我们讲的是公文当中的各种要素的处理，这个我们要知道。你像什么叫要素，大概有这些。一个公文有序号、有密级，有急缓，发文机关的标识就是红头、字号、标题、主送机关、正文、抄送机关、印发机关、印发日期、成文日期和印章等等，都叫做公文要素。我们是要要了解，能够掌握和使用它。

（一）文件密级

一般来讲，密级要准确的去确定。有的时候会接到一个文件，文件要求我们是广为宣传，但是这个文件上写着秘密，搞的我们就两头为难了。你又要他广为宣传，你又是秘密，那我怎样宣传呢？秘密就是不能宣传的。那么就只好等着这个文件就是登报，登报了以后就是认为就是自然解密。那么实际上登报和收到文件之间就差了一天。那么我就觉得是不是你这个秘密级别就是定高了。你文件本身当中内容就要求我们扩大宣传，那么也有这种解释，是逐级传达， 不到登报那一天你就算泄密。但是我觉得这些文件好象没那意思，因为内容当中都是可以宣传的。最后登报的内容和原文一字不差。那么确定密急的时候， 就给人感觉是定高了，定高了就不利于你执行。但是你定低了也不合适，你定低了，那肯定是说稀里哗啦的，就是大家都知道了，你有一些不适合公开的， 最后可能产生非常不好后果。

（二）文件急缓

再有一个就是急缓，我们比较少用，说实在的，公文当中我们比较少用。你像我们有时候用这个事儿比较急，是在这个就是传输过程中要求急，办理过程中要求急，正式发文一般很少去标计划，包括下发文，平行文这很少。有的在送达的时候，是限时送到，限下午5点以前送达，这个都是比较急的了，但是很少在公文上标注。但是，可能有一些公文呢，他有这种急缓。还有一种用法就是把急缓加注在标题当中。关于什么什么的紧急通知，这种做法也有，但是也很少在这个角上去标注急缓。再有一种，就是再急的话，就是改变公文的载体，不搞纸质的，直接就是电报不就完了吗或者是明传也行，速度要比那个快的多。你哪怕是加急电报。

所以，急缓就是留个位置，所以在这个公文真正处理的时候，能用上急缓的比较少。如果要标注急缓，也确实是急的再标，这个地方就是不要去乱标。特别是上行文，上行文当中你想想你是给上级机关领导看的东西，你弄一个特急，什么意思啊？你上级布置公布，说你们要抓紧，雷厉风行。给你们一个星期的时间，我要听汇报，这都是上级领导对下讲话的口吻。你没说是你搞一个请示，说是你上面说你快批，你给我抓紧时间批，有这样的吗？这也非常不礼貌啊。所以说尤其是在这个上行文上，不是说你不能用，一定要慎重，不要乱用。那么说领导赶紧批了以后，我踏踏实实回家过年去了。这不行。这是会造成乱子的。所以急缓，我就是提醒大家，不是说不能用，但是你确实紧急。需要的话在这个位置上，一般性的公文还少用，别动不动就是什么特急，这是急缓。

（三）文件字号

字号大体上就是说是三五个字，不要搞的太多，这个字你搞了多了以后就罗嗦了。过去我们讲什么字，这个字也不要了。文号编制也是本着一个从简的原则，你不要有多的系列的号，你像这个中办、国办、国发、国办发、中发、中办发就四个。不要搞的过于复杂，还有，往下就是说你像国办秘函、中办秘函，就是在第一个等级的联系工作使用的。你像正式文件的话，我们就这么几个。

另外，就是说还有一些非公文的资料性的，你比如说中办通报什么，情况通报这一类的。这是要简化。你比如说是一个部委字号下头，10几个业务司局， 各个司局挂一个字儿，没必要。

（四）文件标题

另外就是标题，标题不可以过长。这个没有规定说标题不能够超过多少个字。我见过最多的一个标题是94个汉字，已经是不短了。有一次秘书局的一个领导，跟我讲说你不行，我见过最长的一个150个汉字，那得多少行。那你想想的话呢，就是说我说94个汉字恐怕就得8、9行了。那你150个汉字不得一篇了， 这个要缩短。公文标题原则上必须要有主办机关名称，但是有些情况下可以不要。你比如说一对一的公文，不脱离红头形势独立发挥效应的公文，一般像请示，函这一类的报告，它不脱离公文，就是他的红头独立发挥效力的这种文件可以简化掉，那不影响。但是，你要转发、印发这种东西，没头儿，不知道是谁的了，那你必须要有。再有的话，就是多部委联合行文的话，那你取一个主办机关名称就可以了。还有一个红头当中，就是我这个后头再讲。

红头的排列有几个系列。大的系列就是党政军群，你要是联合行文的话就是党政军群。现在正式分开了以后，正的应该是按原来的道理，就是市就是加在政里头的，所以说要加个塞的话，那应该是党政市军群。这个大家可以讨论， 我个人意见可能应该是这样排列，因为原来市在政里面分离出来的。那么应该是不是这个顺序，这是一个，第一系列，这是一个大顺序。

第二个顺序，你联合行文的话就是主办机关排在前边。那么第三个顺序就是按照机构名称表，这是有一定之规的，排列不要错误。正文印章就是没有难理解的了，我想这是这几个我跟大家说一下。

四、公文办文流程

（一）各类报送文的处理

最后这一讲，再把公文的办文流程这个跟大家做个介绍。办文流程的话一个就是说各类报送文，包括平行文，收到这个文件的处理的流程。首先，就是我们收到文要进行这个收文审核，那么受理的范围事先也是明确的，不该受理的，加个章就打回去了。

你要看行文规则对不对。你比如说他应该是属于请示的，他写成函，严格一点说，那你应该是让他退回去重写。应该是函的，你写成通知，这个你也得给退回去。用函的格式写通知，那么但是有的时候呢，就是说反正明白这个意思就完了，这个特别是平行文，也比较客气，也不愿意说了，主要是说是下级机关报送的，就是严格一些。因为是你的下级机关，你还要管他的公文。那么包括会签是否合法，这个都要看一下。

这里头有一个会签的争论问题，我这里面有说一下。有些机关是由更高职务的领导兼任领导的，你比如说我们有一些部，俗称叫大部。你比如说外交部、公安部、教育部、卫生部、发改委可能就是都曾经有过或者是现在还是这样的， 就是由国务委员兼任部长。这个在行文当中呢，他就有一个问题，就是说会签的时候，就会出现一些冲突，主办机关没有签名让会办机关签。会办机关就说你们部领导没有签，我们怎么签啊，这个就造成一些麻烦。像这个的话，我们要分清楚一个事儿，就是由高层领导兼任部长的只是说是部长的个人的行政级别比较高，但是部的职能并没有发生变化，那么按照我们行文规则，主办机关先签，这个不能改变。所以说呢这个就是说，不管是谁当部长，你应该是谁主办谁先签。这是一个规矩，这个要说清。

收文的时候，你主办机关你没有签的，那你就是退回去，你就是应该让你的部领导签，如果你这个有一些文的话，那你主管部长、副部长签你也可以。你不能够就是说秘书处签了一下，你就拿过来，这不可以。

再有，就是说觉得不对的，就是退回补充修改或者是退回，那么觉得没什么问题的，你再收，收了以后，你就要提出一个拟办意见。有一些就是送到这个主办部门去处理了，送到司局去处理了，有一些要先送给领导批示，有一些就是要标注密级实现。在提出拟办意见的时候，要提出密集实现。还有一些， 还有指定会办机构，这都是我们办公部门在提出拟办意见的时候把这些事情都要做到，这是一个。那么这个主办机关如果也认为，说不该是我管，他也有权给你退回来。那么认为是应该我管，那就没什么了。那么办结了以后就正式退回了，这是一个报送文的流程。

（二）上级交办公文办理

再有一个就是上级交办公文的办理，我们讲上级，直接上级机关只有一个， 但是，我们还有一些，一个叫做是除了上级机关，还有上级机关领导的批示这个也很重要，这也是上面来文。还有是这个上级有关机关来文。你比如说一些是个人大、政协，有事情、议案，这些要求你答复的，那么直接给你的。类似像这种情况。

还有的就是上级机关部门来文，你比如说组织部来文，你像这种文都是统统都是代表上级机关的，所以，我们就是在这一类文件处理上，我们统称为上级来文，那么上级来文的话，我们在办的时候，也是要有一个，有些要领导批示，有些直接是文秘分办，其实跟前面的流程是差不多的。

这两种都提出一个问题，就是哪些要交给领导批示，先给领导批示，哪些你直接办理。曾经有一次我们办公室主任一个讨论。有一个就是这个办公室主任就讲了，说这个你在机关里头啊，说机关的领导这个脾气秉性直接影响你这个工作，如果他这个人很怪，我们就很难伺候。他就说他们的一个老局长，说我们这个局长就是很难伺候。说有一次他刚上任那时候就把我叫去了，叫去了以后了，是我问你一个问题，说你们办公室每天都干什么呀？他说我就不知道怎么回答这个问题，他接着又说了，他说我看反正来了文，你就往我这屋一堆一送就完了，说好象你们什么都不用管呢？他琢磨这话就是嫌他们就是不挡风了，不处理直接就是都给领导送，那么就下来就研究了研究，说哪些送给领导， 哪些就不要送了，哪些就直接办了。分了分工，划了划类，这家伙送文就少了。又过了一段，又找他了。他说我发现你这个人很能干。说咱们这儿有没有别人都无所谓了，关键有你就行了。这什么意思这话，那就是说你越权了，又吓了一跳。那么说你看看，说左右都不是。

后来我们也想了，这个就是你没有处理好一个问题，就是你哪些事要报领导，哪些事儿你自己处理。那么你这个事儿的话，你要把握不住，那可不是两头挨批。所以说你当办公厅主任，如果是这个事情分不清楚，那日子真的是不好过了。我想了这儿有一个大原则，包括是品行和下边报文，和上级机关来文都适用的一个大的原则，就是已有办文化流程的事项按规则走。

你比如说我们有很多户口审批的这种东西，你们要不要先送给部领导，我们都有详细的办理流程，怎么走怎么走，你按照这个办就完了，这个就是正常的业务内容那就报给领导。

有这么几种就是先报给领导，然后再做处理，一种就是上级机关领导个人直接批示交办事项，你要在第一时间让一把手知晓。你别在上边批一大堆，说是总理的批示很重要，认真贯彻落实，你再给你们机关的领导，那不是找挨批吗，这个话就是赶紧送，这是一个。

第二个，没有办过的事情，从来没遇到过的事情，或者说你这个部门职权范围当中的没有明确，但是在其他部委的职能当中也没有。这个事儿的话你不管谁管，像这种事儿。还有，是你的职能，但是你没有明确地处理流程的；再有一种，这个事情他有他的特殊性，但是明显的是违反现有规定和法规规定。按这个要求来。但是他确有特殊性，像这种事儿。那你处理不了，那你就得先报给领导去决策，同时报送的时候说明情况。这样的话，就是大事儿落不下， 但是小事儿又不干扰。这是办公流程中要解决的。

（三）签署、签发和会签

再有一个，就是说是发文会签的程序。这个程序当中我们注意一个签署文件的一个热点呢，就是当时我们2000年讨论的时候，也挺热闹的，就是这个画圈的事儿。过去的领导习惯划圈，那么结果的话呢，就是有好多事情，就是要看底下去猜。这个到底是同意还不是同意，最后涉及到一些案子也是这样。说划了个圈，那你是批准还是说知道了。那么所以说当时我们2002年修订国务院办法的时候，就对划圈做了一个详细的解释。就是阅件划圈，视为知，阅知， 知道，已阅知。

那么办件首批领导，这个有一个概念，叫首批领导，就是第一个看文件的， 不一定是一把手。你比如说我们分管外事，那么这个可能是涉外的一些文件先到我这儿，那么我提出意见以后再报给一把手。首批领导要有明确意见不准划圈。其他领导划圈视为同意首批领导意见。这就搞的比较复杂。这次条例做了一个规并，就是这么一个原则，我解释为就是叫圈则自负。就是你要非得划圈也可以，你像这个圈从哪儿来的，现在也不好考证。

我们查了一个就是末代皇帝，这个爱新觉罗溥仪最后一个皇帝，人家是都是写的字，这两个是阅件，知道了，览叫照发。这个也没有划圈，但是现在这个划圈呢，那么你就是说是咱们定一条，就是划圈，你要是划，那么就是认为在办件当中，有表示意向方向的文件当中，圈就视为同意。你当然有一些文件， 他没有一种意向方向，这自然就是解释为就是知道了。

只要是这个文件的内容有方向性，那就是表示为同意。说到时候我说我不认帐，那不认账的话，那你要怕要出事儿的话，那你还是签名。我们正面的规定是叫做签名，不是划圈，要有明确意见。但是说划圈也行，党中央国务院替你解释了，这个圈就视为同意了，比较简单了，这是关于划圈的问题。

（四）发文首页格式设计

再有，就是发文首页，我们现在发文首页，就是各个机关现在有很多机关还沿用传统的，老的方式，就是在正式发文之前还有一张纸，叫发文稿纸，或者叫发文首页。格式是各不相同，各自有各自的事情，一个部委一个样。但是更多的机关部委，现在已经改了，就是取消了这张纸，不要了，一个就是说提高效率，避免是多次套红，减少了一个环节；再有一个会签的位置也比较灵活， 是一个有利于网络化流转办工。再一个，就是说比较直观，避免套错红头等等有很多好处。

所以，这个是改变流程以后的发文首页格式，就是将来存就是存这个。有一些办文信息，是不正式印刷在文件上的，没有关系。在最后文件最后有一条黑线当中，这个注明，就是我们不进入正式印刷就完了。在办理的时，这一部分是放到就是第一页上，但是印刷的时候黑线以下的不印，这是是建议，就是更改过来，这是对于提高我们办公效率和质量，我觉得是很有好处的。

（五）公文处理流程再造

再有一个就是公文处理流程再造的改革，我们怎么样去提高办公效率，简化中间环节。避免重复性工作，原则高效的核准方式，加速传递采取一些现代化的手段等等吧，这都是为了使我们的这个公文做到更好。